תקצירי מדיניות נובמבר 2008 פיתוח אנרגיה בישראל הגברת ההתייעלות והשימוש במקורות מתחדשים תוכנית עמיתי קורת-מכון מילקן

Transcription

1 תקצירי מדיניות נובמבר 2008 פיתוח אנרגיה בישראל הגברת ההתייעלות והשימוש במקורות מתחדשים תוכנית עמיתי קורת-מכון מילקן

2 תקצירי מדיניות פיתוח אנרגיה בישראל הגברת ההתייעלות והשימוש במקורות מתחדשים ענבל רובס עמיתת קורת מכון מילקן חסמים רגולטוריים במשק האנרגיה החלופית נועה יחזקאל עמיתת קורת מכון מילקן קידום פרויקטים של התייעלות אנרגטית עורכים: פרופ גלן יאגו ראש תוכנית עמיתי קורת מכון מילקן Director of Capital Studies וראש המרכז לישראל, מכון מילקן רונית פוריאן-לוקאץ עמיתה בכירה, קורת מכון מילקן מנהלת המחקר, תוכנית עמיתי קורת מכון מילקן נובמבר 2008

3 תודות מחקרי המדיניות של תוכנית עמיתי קורת מכון מילקן הם פרי עבודה שנתית במהלכה מתמחים העמיתים בכנסת ובמשרדי ממשלה. תודתנו נתונה למנהלי התוכנית שעמלו על הכשרת העמיתים ועל עריכתו של מסמך זה זאב גולן ורונית פוריאן-לוקאץ, לקובעי המדיניות שעבדו עם העמיתים במשך השנה ולמומחים הרבים שחוות דעתם תרמה לעשייה המחקרית. תודות מקרב לב למעצבת דנה טולר ולעורכת הילה בן-אשר שהביאו מחקר זה לכדי דפוס. תוכנית עמיתי קורת מכון מילקן מעניקה לעמיתים מלגת מחקר שנתית המאפשרת התמקדות במחקר ובייעוץ כלכלי לקובעי מדיניות בכנסת ובמשרדי הממשלה. העמיתים, סטודנטים מצטיינים הנבחרים מדי שנה, נפגשים עם חוקרים, קובעי מדיניות ואנשי מימון ורוכשים כלים מחקריים ומעשיים לקידום מדיניות כלכלית. המחקרים המובאים לפניכם עוסקים ברעיונות ובחידושים פיננסיים, כלכליים ורגולטוריים התומכים בצמיחתה ובעצמאותה של כלכלת ישראל. התוכנית ממומנת ברובה באמצעות מענק מקרן קורת ובאמצעות תמיכה נוספת מקרן גילברט, קרן הקהילה היהודית של לוס אנג לס ותורמים נוספים. Milken Institute & Koret Foundation

4 חסמים רגולטוריים במשק האנרגיה החלופית ענבל רובס עמיתת קורת מכון מילקן תוכן העניינים מבוא... 4 משק האנרגיה הישראלי... 4 מקורות האנרגיה משק האנרגיה בישראל מדיניות אנרגיה לאומית... 8 המסגרת החוקתית משק החשמל בישראל עלויות, היצע וביקוש המשק הישראלי בהשוואה בינלאומית חסמים במשק האנרגיה החלטות ממשלה חקיקה ורגולציה רגולציה המעודדת פיתוח מקורות אנרגיה חלופיים רגולציה המעודדת גיוון מקורות אנרגיה ופיתוח אנרגיה חלופית...19 סיכום והמלצות נספחים הערות... 20

5 תקציר מדיניות: תיפולחה היגרנאה קשמב םימסח מבוא מחסור אנרגיה חמור צפוי בישראל כבר בקיץ 2009, למרות החלטות של ממשלות ישראל לפתח מקורות אנרגיה חלופית, והקביעה כי משנת 2010 תהווה אנרגיה זו כ- 2-5% ממשק האנרגיה. ישראל היא בעלת פוטנציאל רב לייצור מקומי של אנרגיה חלופית, אך חסמים רגולטורים מונעים את מימושו וכך כמות האנרגיה במשק, המתבססת על מקורות חלופיים, אינה עולה היום על 1% ויצרנים של אנרגיה חלופית המבוססת על טכנולוגיה ישראלית פועלים או מפתחים את עסקיהם מעבר לים. התוצאה היא הפסד ברור למדינת ישראל של משאב אנרגטי חשוב, של פיתוח עסקי מקומי ואיתו מקומות תעסוקה רבים, ושל מיליוני שקלים המופנים לייבוא אנרגיה. מחקר זה מציג את הכשלים בניהול משק האנרגיה בישראל ומצביע על דרכים לעידוד ייצור חשמל על בסיס מקורות חלופיים. בחלקו הראשון מוצג משק האנרגיה המקומי העושה שימוש במקורות שאינם רק מיובאים, אלא גם מזהמים. בנוסף, מוצג בחלק זה המחסור הצפוי באנרגיה, שעלול לפגוע בחוסנה הכלכלי של מדינת ישראל. החלק השני של המחקר עוסק במדיניות האנרגיה ובעיקר בכישלון לעצב מדיניות אנרגיה לאומית. בנוסף, מוצג כאן גם הכשל הביצועי של ממשלות ישראל ביישום המדיניות הקיימת בתחום. החלק השלישי מציג את החסמים בהם נתקלים יצרני אנרגיה מקומיים. החלק הרביעי מציג מדיניות אנרגיה כפי שקיימת במדינות שונות בעולם. לבסוף, החלק החמישי והאחרון מציע המלצות באשר לפיתוח משק האנרגיה בישראל. משק האנרגיה הישראלי בשנת 2007 הסתכם כלל הייבוא של מוצרי אנרגיה לישראל )דלק גולמי, תזקיקים ופחם( ב- 8.9 מיליארד דולר 19.8% יותר מאשר בשנה הקודמת, בעוד יבוא הסחורות הכללי עלה ב- 18.6%. העלייה ביבוא מוצרי הדלק נגרמה בעיקר מעליית מחירי הדלקים בעולם. 1 ולפי תחזיות של משרד התשתיות הלאומיות, של חברת החשמל ושל "תוכנית האב לישראל 2020", 2 עד שנת 2020, צפויה צריכת האנרגיה והדלק לעלות פי 2 עד פי 2.6 מהצריכה הנוכחית. הערכות אלו, לפי מחקר של המשרד לאיכות הסביבה, עלולות להתברר כצנועות, בהתחשב בעלייה ברמת החיים. אם, בנוסף לכך, תיכנס ישראל גם לעידן של התפלת מים והשבת קולחין הליכים הצורכים תשומות אנרגיה רבות קיים חשש סביר כי ההוצאה השנתית 3 לנפש בגין יבוא דלקים עלולה להגיע ל- 1,200 דולר. בה בעת, צפויים מחירי הנפט הגולמי להמשיך ולעלות נוכח הביקושים הגוברים במזרח אסיה ונוכח הידלדלותם של מקורות הנפט, הנמצאים על סף מיצוי )תחזיות אופטימיות מעריכות כי מאגרי הנפט הקיימים מסוגלים לספק אנרגיה ל- 40 השנים הקרובות בלבד(. 4 מבחינת המשק הישראלי, למגמות אלו כמו גם ליכולתה המוגבלת של ישראל להבטיח אספקת נפט סדירה )ומכאן גם מחיר סביר( במקרה של אי-יציבות גיאופוליטית, השפעה על עצימות האנרגיה הישראלית. עצימות אנרגיה היא ביטוי המשקף את היחס בין התוצר לבין עלות השימוש באנרגיה. תרשים מספר 1 מציג את המגמות בעצימות האנרגיה במדינות נבחרות מאז מרבית המדינות המערביות שיפרו את עצימות האנרגיה על ידי הקטנת עלות הפקת החשמל יחסית לתוצר, אך התלות בייבוא מוצרי הגלם לאנרגיה מחלישה את עצימותן האנרגטית. בתגובה לעליות החדות במחירים ובתנודתיות במשק הדלקים, החל ממשבר האנרגיה של שנות ה- 70, אימצו מדינות רבות מדיניות אנרגטית התומכת בייצור חשמל ממקורות חלופיים. בנוסף, בחלוף הזמן הפך גם השיקול הסביבתי לגורם חשוב בעיצוב מדיניות האנרגיה במדינות רבות. תופעות אלו לא פסחו על ישראל, שממשלותיה קיבלו החלטות דומות, אלא שכאן לא יושמו ההחלטות ומשק האנרגיה הישראלי נותר מסתמך על סל מקורות אנרגיה דל ומזהם. למעשה, המשק הישראלי משופע בחסמים העומדים בפני יזמים בתחום האנרגיה כמו גם בפני יישום מדיניות שתגביר את עצימות האנרגיה הלאומית ואת סך השימוש במקורות חלופיים. בהמשך העבודה יוצגו ההחלטות בישראל ודוגמאות למדיניות סביבתית כפי שאימצו מדינות שונות. ] [

6 תקציר מדיניות: תיפולחה היגרנאה קשמב םימסח מגמות בעצימות האנרגיה יחסית לתל"ג במדינות נבחרות, תרשים 1 עלייה בעצימות האנרגיה בארצות המפיקות נפט עלייה בעצימות האנרגיה בארצות שלהן משאבי אנרגיה משמעותיים ירידה בעצימות האנרגיה בארצות המייבאות אנרגיה, כולל ארצות OECD שלהן משאבי אנרגיה משמעותיים עצימות אנרגטית סופית )שעט ן/ M$95ppp ( מקור: p. 3 World Energy Council 2008, "Energy efficiency Around the World: Review and Evaluation", )ינואר )2008 מקורות האנרגיה לפי החלטת ממשלה, אנרגיות מתחדשות הוגדרו ככוללות "שמש, רוח, מים, פסולת אורגנית, שפכים ותופעות טבע אחרות". 5 אנרגיה חלופית או מתחדשת היא אנרגיה שאינה מבוססת על דלק מאובנים )fossil( ומקורות מתכלים כמו נפט, גז ופחם, מהם מופקת כיום רוב האנרגיה בארץ, אלא 6 מופקת ממקורות המתחדשים באופן טבעי כמו שמש, רוח, מים, פסולת אורגנית, שפכים ומקורות אחרים: אנרגיית רוח מופקת על ידי הפעלת מדחפים הממירים את אנרגיית התנועה לאנרגיה חשמלית. הפקתה של אנרגיה זו אינה מלווה בזיהום כלשהו ואינה דורשת תשומות נוספות. דוח שהוגש למשרד לאיכות הסביבה בשנת 2002 קובע כי פוטנציאל הפקת החשמל מטורבינות רוח 7 עשוי להגיע ל מגה-וואט בשנה. אנרגיה סולארית מופקת על ידי המרת חום השמש לאנרגיה חשמלית. רמת הפקת האנרגיה תואמת את עקומת הביקוש לחשמל, 8 כלומר, שעות הייצור מקבילות לשעות הביקוש. קיימות כמה שיטות להפקת אנרגיה סולארית, שהעיקריות בהן הן: אנרגיה סולארית תרמית energy(,)solar thermal אשר בהפקתה משמשת השמש לחימום נוזל או גז דחוס, אשר בתמורה מפעילים טורבינה לייצור חשמל. 9 אנרגיה פוטו וולטאית energy(,)pv אשר בהפקתה נעשה שימוש בתא פוטו-וולטאי להמרת אנרגיית חום השמש לאנרגיה חשמלית. ß ß ß ß ] [

7 תקציר מדיניות: תיפולחה היגרנאה קשמב םימסח אנרגיה גיאו-תרמית energy(,)geothermal אשר מנצלת את החום המצוי במים חמים או בקיטור שנוצרו במעבה כדור הארץ, ומפיקה ממנו 10 אנרגיה חשמלית. ביו-מאסה )biomass( הוא שם כולל לניצול אשפה מוצקה להפקת אנרגיה. ניתן להבחין בשני תהליכי ביו-מאסה עיקריים: ß ß ביו-דלק,)biofuel( בו נוצרת האנרגיה על ידי שריפת חומרים אורגניים, לרבות פסולת. ביו-גז,)biogas( בו מופקת האנרגיה על ידי שריפתו של גז מתאן, כתוצאה מהתפרקות אשפה אורגנית ללא חמצן. 11 גז המתאן הוא גז חממה )התורם לאפקט החממה(, הנוצר במטמנות אשפה. ß ß ß אנרגית מים היא אנרגיה חשמלית המופקת מזרימת מים. גם כאן מבחינים בשני טיפוסי אנרגיה: אנרגיה הידרואלקטרית power(,)hydroelectricity באמצעותה מופק חשמל מזרימה טבעית של מים, למשל, בנהרות ומפלים או בגלי ים ובתנודות של גאות ושפל. ß 12 ß אנרגיה שאובה hydroelectricity(,)pumped storage הממירה את תנועתם של מים במאגר גבוה למאגר נמוך לאנרגיה חשמלית. משק האנרגיה בישראל אנרגיה ממקורות חלופיים מהווה נתח קטן משוק האנרגיה בישראל, ועיקרה בדודי השמש המספקים רק 3% מכלל צריכת האנרגיה. משק האנרגיה בישראל מתבסס על יבוא של מעט מקורות אנרגיה, בעיקר נפט גולמי, פחם ומזוט, המשמשים להפקת חשמל לתעשייה, לצריכה ביתית 13 וכן לתחבורה. תרשימים מספר 2 ו- 3 מלמדים כי הנפט הגולמי הוא מקור האנרגיה המרכזי בישראל, האחראי ליותר ממחצית מכלל האנרגיה הנצרכת במשק. הפחם הוא המקור השני בחשיבותו וצריכתם של מקורות אנרגיה אלה נמצאת במגמת עלייה מתמדת. נפט גולמי. רוב הנפט הגולמי המיובא לישראל מגיע ממדינות ברית המועצות לשעבר וממצרים. הייבוא נעשה באמצעות חברת בתי זיקוק לנפט )בז"ן בע"מ(, שהיא חברה ציבורית הנסחרת בבורסה לניירות ערך בתל אביב. בעלת השליטה בבז"ן היא החברה לישראל בע"מ, המחזיקה כיום כ- 45% ממניותיה )לעומת 74% עד שנת 2003(. קודם לכן היתה בז"ן חברה ממשלתית והמדינה החזיקה ב- 26% ממניותיה. משנת מוגדרת בז"ן כמונופול בשל בלעדיותה על ייבוא נפט וזיקוקו. פחם. המשמש בעיקר לייצור חשמל, מיובא על ידי חברת החשמל )המייבאת גם מזוט(, לרוב ממדינות דרום אפריקה, אוסטרליה ואזורים שונים 16 ביבשת אמריקה. 15 עלויות הובלה גבוהות מייקרות את מחיר הפחם. בנוסף, זהו מקור אנרגיה מזהם במיוחד, הגורם לפליטת גזי חממה. מוצרי נפט. חברות הדלק מייבאות גם תזקיקי דלק שונים. הליך הזיקוק מרוכז בידי בתי הזיקוק בחיפה )בז"ח( ובאשדוד )בז"א(. גז טבעי. מקור אנרגיה נוסף הנמצא בשימוש במשק הישראלי הוא הגז הטבעי. השימוש בגז טבעי כמקור אנרגיה מוסדר באמצעות חוק משק הגז הטבעי, המסמיך את רשות הגז הטבעי לפעול בנושאים הקשורים למשק הגז, מסדיר את נושא המקרקעין הקשור למשק הגז וקובע כי 17 בלעדיות בהולכה תינתן עד לתקופה של 30 שנה. ß ß ß ß נתונים אלה מעידים על שלושה מאפיינים בולטים במשק האנרגיה הישראלי: תלות במגוון מצומצם של מקורות אנרגיה, התבססות על מקורות מזהמים במיוחד, וריכוזיות גבוהה בקרב הגורמים המפעילים אותם. אילו היה משק האנרגיה בישראל תחרותי יותר ופתוח לכניסתם של שחקנים חדשים כגון חברות ישראליות הפועלות החו"ל, ניתן היה לצפות לתמהיל מגוון יותר של מקורות אנרגיה אשר היה מוביל גם לשימוש במוצרים שרמת הזיהום שלהם נמוכה יותר. היבט נוסף של הריכוזיות במשק בא לידי ביטוי בגורמים המתרגמים מקורות אנרגיה לחשמל, ולמעשה מדובר בגורם עיקרי אחד חברת החשמל. ] [

8 תקציר מדיניות: תיפולחה היגרנאה קשמב םימסח יבוא מקורות אנרגיה לישראל תרשים 2 20,000 התפלגות מקורות אנרגיה מיובאים בישראל אלפי שעט ן % 15,000 10,000 5, תרשים מקרא: נפט גולמי, פחם, מוצרי נפט מקור: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ומשרד התשתיות, )ינואר 2008(. ] [

9 תקציר מדיניות: תיפולחה היגרנאה קשמב םימסח מדיניות אנרגיה לאומית המסגרת החוקתית חברת החשמל לישראל )להלן חברת החשמל( הינה חברה ממשלתית הפועלת מתוקף חוק משק החשמל 1996 כספקית העיקרית של חשמל בישראל. חוקים נוספים המסדירים את משק החשמל בישראל ואת פעילות החברה הם חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים )1996(, חוק החברות הממשלתיות 18 )1975(, החוק למניעת מפגעים )1961(, פקודת בריאות העם )1940(, חוק רישוי עסקים )1968( וחוק התכנון והבנייה )1965(. חוק משק החשמל החליף את מדיניות הזיכיונות, והוא כולל מספר שינויים במשק בחשמל. ביולי 1996 קיבלה הממשלה החלטה על הקמת משרד התשתיות הלאומיות. במסגרת החלטה זו בוטל משרד האנרגיה והתשתית והוחלט כי כל סמכויותיו של שר האנרגיה והתשתית יועברו לשר התשתיות הלאומיות. במארס 1996 אושר בכנסת חוק משק החשמל אשר החליף את הזיכיון הבלעדי שניתן לחברת החשמל לפני כ- 70 שנה. החוק מציין כי מטרתו היא "להסדיר את הפעילות במשק החשמל לטובת הציבור, וזאת תוך הבטחת אמינות, זמינות, איכות, יעילות, והכל תוך יצירת תנאים לתחרות ומזעור עלויות". 19 בהתאם להנחיות החוק הוקמה "הרשות לשירותים ציבוריים חשמל" כרשות עצמאית המוסמכת לקבוע את תעריפי החשמל ולפקח על טיב השירות. ביולי 1996 הקימה הממשלה את משרד התשתיות הלאומיות תחת משרד האנרגיה והתשתית שקדם לו. 20 משרד התשתיות הלאומיות הוסמך כאחראי על הסדרת משק החשמל וקביעת המדיניות בו. על המשרד חלה חובת רישוי לעוסקים בענף ויש לו הסמכות לאשר תוכניות פיתוח במשק החשמל; וסמכויות נוספות הקשורות להעברת תשתיות חשמל במקרקעין שונים. בשנת 1997 הושלמו התקנות למתן רשיונות ייצור לכל העוסקים בענף. כ- 50 רשיונות ייצור ניתנו לחברת החשמל ועוד כ- 30 רשיונות הוענקו ליצרני חשמל פרטיים ולמפעלי תעשייה המייצרים חשמל לעצמם. על פי החלטת הממשלה מס' 2472 מיום יורשו יצרנים פרטיים למכור חשמל ישירות לצרכנים סופיים תוך שימוש בשירותי הולכה ברשת החשמל הארצית ורשתות החשמל האזוריות. הרשאה זו קבעה עוד כי משנת 1998 יקדם משרד התשתיות הלאומיות את כניסתם של יצרנים פרטיים למשק החשמל ויאפשר ליצרנים אלה לספק עד 20% מכלל כושר הייצור הלאומי של החשמל. יחד עם זה, לא יינתנו סיוע או תמיכה בהשקעות הון לייצור חשמל במכלול הטכנולוגיות הקיימות, לרבות בפרויקטים המבקשים סיוע במסגרת החוק לעידוד השקעות הון. עד לשנת 2000 יושם חוק משק החשמל רק באופן חלקי: בספטמבר 2000 הגיע ייצור החשמל על ידי יצרנים פרטיים ל- 0.7% בלבד מכושר הייצור של חברת החשמל. מבקר המדינה העיר על כך, כי הנתונים "מוכיחים שהחלטת הממשלה בדבר הגברת התחרות ושילוב יצרנים פרטיים במשק החשמל לא בוצעה ושיעור הייצור הפרטי אינו עולה בקנה אחד עם רוח החוק שנועד ליצור תחרות". 21 משרד התשתיות הלאומיות, קבע המבקר, "לא פעל בתוקף סמכותו כדי שחברת החשמל תפעל כפי שנקבע בהחלטת הממשלה ובתנאי הרישיון שנתן לה המשרד". ב- 31 בדצמבר 2006 עמד כושר 22 הייצור המותקן המצרפי של יצרני החשמל הפרטיים ביחד על 71 מגה-וואט, אשר עדיין היוו כ- 0.7% מכושר הייצור המותקן במדינת ישראל. בשנת 2000 מתח מבקר המדינה ביקורת על אופן ניהולו של משק החשמל הלאומי בהקשרים נוספים. לדוגמה, המבקר ציין כי משרד התשתיות הלאומיות טרם גיבש כללים למכירת חשמל בצובר לקניונים ולבנייני משרדים וכי "הקשרים בין חברת החשמל ללקוחות של חשמל בצובר אינם כפופים להסדרה הממשלתית הנדרשת". ביקורת נמתחה גם על אופן הכנת הדוחות הכספיים של חברת החשמל, אשר אינם עומדים בקנה אחד עם החלטת הממשלה לבצע "הפרדה ארגונית וחשבונאית כך שכל תחום פעילות הטעון רישיון יתנהל כמרכז רווח עצמאי", ולכן "אינם יכולים להיחשב כדוחות כספיים מבוקרים כנדרש ברשיונות הייצור ורישיון ההולכה". ביקורת נוספת נמתחה על ההתארגנות הלוקה לצורך גיוס הון באמצעות הנפקות אג"ח בחו"ל. עשור לאחר הקמתו, משרד התשתיות הלאומיות לא מימש עדיין את המטרה אשר לשמו הוקם, להסדיר את משק החשמל ולעודד ייצור חשמל על ידי יצרנים פרטיים. תוכנית העבודה השנתית של המשרד לשנת 2008, כפי שהוצגה בוועדת הכלכלה של הכנסת, מדווחת כי "הוקמו צוותים לטיפול באספקטים השונים לקידום השינוי המבני. גובשו ניירות עמדה בנושא, מנוהל מו"מ אינטנסיבי ליישום הרפורמה עם הסתדרות ועד העובדים, 23 הנהלת חברת החשמל". ] [

10 תקציר מדיניות: תיפולחה היגרנאה קשמב םימסח כיוון שאין תחרות במשק החשמל בישראל, נדרשת רגולציה שתגן על חוסנו של המשק ותאפשר התפתחות של יצרני אנרגיה חלופית. הצורך בכך מודגש נוכח מצבה של ספקית החשמל העיקרית, חברת החשמל, הנמצאת בגירעונות ואינה מצליחה לגייס הון שיסייע לה להגדיל את ההיצע בהתאם לתחזיות. 24 היעדר חלופות מותיר 99% מכלל ייצור החשמל בארץ בידיה של החברה המתקשה לעמוד בדרישה. 25 ללא יישומה של רגולציה הולמת, נמשכת הפגיעה בכושר הייצור והאספקה הסדירה של החשמל למשק בעת שתחזיות של משרד התשתיות צופות מחסור בחשמל בישראל החל מקיץ התבוננות בנעשה במדינות אחרות מדגישה את חומרת המצב בישראל; רוב מדינות האיחוד האירופי יישמו בעשור האחרון שינויים מבניים במשקי החשמל שלהן, לרבות מדינות כמו שוודיה ודנמרק )ר' בהמשך(. משק החשמל בישראל עלויות, היצע וביקוש משנת 1990 עד שנת 2005 גדלה צריכת החשמל בישראל ב- 120% והגיעה ל- 45,702 מיליוני קוט"ש בשנת לגידול המקומי סיבות רבות, ובראשן עלייה ברמת החיים המגדילה את צריכת החשמל לנפש, וגידול באוכלוסייה בעקבות העלייה הגדולה מבריה"מ לשעבר בשנות ה- 90. למרות הגידול המשמעותי בביקושים, לא חל גידול מקביל ברמת ההיצע ונוצר מחסור בחשמל, המורגש כבר עתה. הבעיה האמיתית היא שבמצב הדברים הנוכחי, מחסור זה רק יחמיר. בשנת 2009 צפוי הביקוש להשתוות לכושר הייצור, בהיקף של כ- 11,800 מגה-וואט, כך שלא ייוותרו עודפים. 28 עודפי ייצור נצרכים לרוב בתקלות ובתיקונים שגרתיים בתחנות הייצור. לפי תחזיות משרד התשתיות הלאומיות, צפוי המשק לסבול מהפסקות חשמל שיסתכמו בכ- 20 שעות כבר בקיץ 2009 והמשך גידול בביקושים לחשמל, בשיעור של 3.5-4% בשנה, יסתכם בגירעון של כ- 500 מגה-וואט בשנתיים העוקבות. 29 תרשימים מספר 4 ו- 5 מציגים את צריכת החשמל בישראל: בתרשים מספר 4 מוצגת השוואה בין הצריכה לבין כושר הייצור ובתרשים מספר 5 מוצגת התחזית לביקושים עד שנת תרשים מספר 6 משווה בין הגידול בצריכת החשמל לגידול בתמ ג. התפתחות שיא הביקוש השנתי ויכולת נקובה, * תרשים 4 12,000 9,000 6,000 3, מגה-וואט שיא ביקוש שנתי יכולת נקובה * היכולת הזמינה לייצור חשמל נופלת מהיכולת הנקובה עקב תנאי אקלים הפוגעים בנצילות התחנות, תקלות או השבתה לצורך תחזוקה. מקור: דין וחשבון סטטיסטי לשנת 2006, חברת חשמל לישראל. נוכח המחסור הצפוי בחשמל הגיש משרד התשתיות בשנת 2007 תוכנית חירום לאומית שמטרותיה להקטין את הביקושים במגזרים העסקיים והביתיים, ולהגדיל את כושר ייצור החשמל ב- 800 מגה-וואט, בהשקעה של כ- 130 מיליון דולר, עד לשנת התוכנית אינה מתייחסת ליצרני אנרגיה חלופית או לעידוד יצרנים פרטיים, שתי חלופות אשר ביכולתן להקל ואולי אף למנוע את המחסור הצפוי באנרגיה. היערכות לקויה כגון זו, בשילוב עם הימנעות מיישום החלטות ממשלה קודמות בנושא, הן היוצרות את הכשל המתמשך בתחום. ] [

11 תקציר מדיניות: תיפולחה היגרנאה קשמב םימסח צריכת החשמל בישראל ותחזיות לשנים )גיגה-וואט לשעה לשנה( תרשים גיגה-וואט לשעה צריכת אנרגיה תסריט בשעת שפל תסריט בשעת עומס מקור: אקו-אנרג'י, תחזית הביקוש לאנרגיה , עמוד 22, יוני 2003 מבוסס על נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. היחס בין הגידול בתמ"ג לגידול בצריכת החשמל תרשים מדד צריכת החשמל תמ ג מקור: חברת החשמל, דין וחשבון סטטיסטי 2008, עמ' 24, ינואר תוכנית החירום הלאומית של משרד התשתיות לוקה גם מבחינת הקצאת המשאבים הקיימים במשק בכללותו. ייצור מוגבר של חשמל, כפי שמבקשת התוכנית לעודד, מלווה בעלויות הכרוכות בהפעלת תחנות הכוח עצמן. עלויות נוספות מגולמות בהקמתן של תחנות כוח, אשר לפחות בשלב ראשוני יופעלו בהיקפים מצומצמים )20-30 שעות שנתיות בשעות השיא( שאינם פרופורציוניים למידת ההשקעה. גם לקרקעות שיוקצו לתחנות אלו יש ערך כמשאבי קרקע. 31 לאורך זמן מקטינים פתרונות מסוג זה את העצימות האנרגטית של המשק הישראלי ויוצרים סיכון לאומי, ] 10 [

12 תקציר מדיניות: תיפולחה היגרנאה קשמב םימסח כלכלי ואסטרטגי. ללא אלטרנטיבה זמינה של אנרגיה חלופית, גוברת התלות בספקים חיצוניים אשר אין למדינה יכולת לשלוט על יציבותם ולפיכך אין לה היכולת להבטיח אספקה סדירה במחירים סבירים של מקורות אנרגיה מיובאים. בתנאים הקיימים, החלופה למוצרי דלק היא שימור מזוט, הכרוך בעלויות נוספות. מבחינה סביבתית, המשך המצב הקיים הוא מסוכן שכן מקורות האנרגיה הנוכחיים, למעט גז טבעי, הם מזהמים סביבתיים. בעשרים השנים האחרונות חלה עלייה חדה בהיקף הזיהום בישראל. היקף הזיהום בישראל אינו מפתיע נוכח העובדה כי ייצור החשמל נעשה בעיקרו ממקורות מזהמים וגורם 32 לפליטת פחמן דו חמצני, כפי שמוצג בתרשים מספר 7. נסיונות לשנות את תמהיל הדלקים המשמשים לייצור חשמל ולהפחית במקורות המזהמים הוכתרו בהצלחה חלקית בלבד, כפי שמוצג בתרשים מספר 8. פליטת פחמן דו חמצני בישראל, תרשים 7 מיליון טון של פחמן דו-חמצני )CO2( מקור: Israel Energy Profile, International Energy Administration, March 2008, try_energy_data.cfm?fips=is )מארס )2008 ] 11 [

13 תקציר מדיניות: תיפולחה היגרנאה קשמב םימסח ייצור חשמל שנתי לפי סוג דלקים תרשים % % 2.1% 18% 20.0% 5.5% 5.7% 71.5% 77.9% 70.8% פחם מזוט סולר גז מקור: דין וחשבון סטטיסטי לשנת 2006, חברת חשמל לישראל, עמ' 10. לשיטה הקיימת פן נוסף המעודד את הגדלת הגירעון של חברת החשמל ואת הביקוש לחשמל: מחיר החשמל בארץ נמוך יחסית למחירו במדינות אירופה, כפי שמוצג בתרשים מספר 9. הדבר נובע מכך, שחלק מעלויות הייצור למעשה אינן מחושבות במחיר לצרכן. לפי חוק משק החשמל )1996(, על מחיר החשמל לשקף רק את העלויות הישירות לייצורו, ללא עלויות חיצוניות או השפעות סביבתיות הנגרמות כתוצאה מהליך מהייצור. 33 לפיכך, מסבסדת המדינה מרכיבים יקרים בתהליך. לדוגמה, חברת החשמל פטורה מתשלום עבור הקרקעות עליהן עומדות תחנות הכוח ותחנות ההשנאה. היא גם פטורה מתשלום עבור זכויות העברת תשתיות. 34 בנוסף, מחיר הזיהום גם הוא אינו מגולם במחיר החשמל לצרכן וכך גם עלויות תכנון משק החשמל והפיקוח עליו. המחיר הממוצע לקוט"ש במגזר הביתי במדינות נבחרות תרשים נורבגיה ארה ב צ כיה רומניה יוון ישראל פולין טורקיה שווייץ פינלנד סלובקיה הונגריה צרפת ספרד בריטניה פורטוגל אוסטריה יפן לוקסמברג איטליה הולנד אירלנד דנמרק 0 מקור: דין וחשבון סטטיסטי 2008, חברת החשמל. ] 12 [

14 תקציר מדיניות: תיפולחה היגרנאה קשמב םימסח היקפו הכולל של סבסוד החשמל בארץ אינו ידוע במדויק והדעות חלוקות באשר למספרים. המשרד להגנת הסביבה העריך בשנת 1999 כי היקף 35 הסבסוד הוא 3-6 סנט לקוט"ש, שהם 1-2 מיליארד דולר בשנה. מקורות האנרגיה לייצור חשמל במדינות נבחרות, 2005 תרשים 10 גרמניה צרפת בריטניה איטליה ספרד טורקיה שבדיה פולין נורבגיה הולנד בלגיה צ כיה פינלנד אוסטריה שווייץ יוון רומניה ישראל פורטוגל בולגריה דנמרק הונגריה סלובקיה אירלנד סלובניה ליטא אסטוניה לטביה קפריסין לוקסנבורג 0% 25% 50% 75% 100% אחר גרעיני הידרו-אלקטרי תרמי-קונבנציונלי מקור:,)Statistics and Prospects for the European Electricity Sector, 34rd edition, Eurelectric, Brussels, 2006) booklet & excel file מתוך: דין וחשבון סטטיסטי, חברת חשמל, מרץ,2008, עמ' 63. ] 13 [

15 תקציר מדיניות: תיפולחה היגרנאה קשמב םימסח שיעור האנרגיות המתחדשות מסך צריכת האנרגיה הראשונית במדינות האיחוד האירופי, 2005 תרשים 11 מקור: European Commission, Energy, "Innovation and Technological Development in Energy", 20( ביוני )2008 המשק הישראלי בהשוואה בינלאומית סל חומרי הגלם לייצור חשמל בישראל מצומצם ביותר בהשוואה לעולם ומורכב רובו ככולו ממרכיבים מזהמים. בכך מחלישה ישראל את חוסנה האנרגטי ואת משאביה הדלים ממילא ואינה מסתגלת לשינויים גלובליים החלים במשק האנרגיה העולמי. מהשוואה בינלאומית, המוצגת בתרשים מספר 10, ניכרת בבירור המגמה במרבית המדינות המפותחות לפתח סל מקורות אנרגיה מגוון. בדומה, ניתן לראות כי מקורות אנרגיה חלופיים מהווים נתח ניכר מייצור החשמל במדינות שונות בעולם. תרשים מספר 11 מראה את היקפי צריכת האנרגיה ממקורות חלופיים במדינות האיחוד האירופי. התחזיות לשנת 2010 לגבי מקורות אנרגיה חלופיים בעולם מדגישות את הפער בין ישראל למדינות האיחוד האירופי וארה"ב וגם הן מדאיגות. בתרשים מספר 12 מוצגת ישראל על הציר הירוק בתחתית הגרף, צמודה לשיעור של 0% בייצור חשמל ממקורות אנרגיה מתחדשים, לעומת עלייה במקורות אלה הצפויה בארה"ב ובמדינות האיחוד האירופי העומדות ביעדיהן וצפויות להמשיך ביישום המדיניות האנרגטית והסביבתית. ] 14 [

16 תקציר מדיניות: תיפולחה היגרנאה קשמב םימסח ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות בארה"ב, באיחוד האירופי ובישראל, * תרשים 12 EU-27 Israel USA * הנתונים נלקחו מדוח IEA-OECD לשנת 2005, הנתונים משנת 2006 בארה"ב ובאירופה מתבססים על הערכה, ובישראל מתבססים על הרשיונות המותנים הקיימים. מקור: כנס פורבס ישראל לכלכלה ירוקה, דצמבר אורי נוי, עו"ד, שותף בכיר בארדינסט בן נתן ושות'. לסיכום, ישראל אינה שותפה למגמה העולמית המעודדת ייצור חשמל ממקורות אנרגיה מתחדשים. סל מקורות האנרגיה הנוכחי בישראל דומה לסל שרווח במרבית המדינות האחרות לפני כעשור, טרם החלו לאמץ מדיניות המעודדת גיוון בתמהיל הדלקים. מדיניות זו מעוגנת באמצעות רגולציה המיושמת הלכה למעשה בחקיקה, כמו גם בהוצאה בפועל )ר' הרחבה בפרק על הרגולציה בעולם(. בהשוואה בינלאומית ניתן לראות כי ישראל כשלה ביעדים שהיו נמוכים משמעותית מיעדיהן של מדינות ה- OECD. ישראל מחויבת באמנת קיוטו ושואפת להצטרף לארגון ה- OECD Development( )Organization for Economic Co-operation and כחברה קבועה. שני גורמים אלה אמורים להשפיע על מדיניות האנרגיה של ישראל ולהאיץ את השתתפותה בתהליכים הגלובליים בנושא פיתוח אנרגיות חלופיות. ובכל זאת, השינוי אינו מתחולל והחסמים במשק גדולים. חסמים במשק האנרגיה כבעלת יתרון טכנולוגי בפיתוח אנרגיות חלופיות, ובמיוחד אנרגיה סולארית )כפי שיתואר להלן(, ניתן היה לצפות כי ישראל תיהפך למובילה עולמית בייצור חשמל ממקורות חלופיים, ואף תתרום לקדמה ולעשייה העולמיים בתחום, אלא שכיום היא משתרכת מאחור. החסמים המכשילים התקדמות זו נעוצים בהחלטות ממשלה ובחקיקה. החלטות ממשלה מדינת ישראל וממשלותיה כשלו בהשגת יעדיהן המוצהרים בכל הנוגע למשק האנרגיה. החלטת הממשלה הראשונה בנושא אנרגיות מתחדשות התקבלה בשנת 1998 וקבעה כי יוקם צוות בין-משרדי לקידום השימוש באנרגיות חלופיות ועידוד השקעות מהארץ ומחו"ל. 36 כעבור ארבע שנים של חוסר עשייה, התקבלה באוקטובר 2002 החלטה שנייה הקובעת יעדים מוגדרים להפקת חשמל ממקורות מתחדשים, לפיהם החל משנת 2007 יופקו לפחות 2% מהחשמל בישראל במתקני אנרגיות מתחדשות, היקף אשר אמור היה לגדול באחוז נוסף בכל שלוש שנים. 37 בפועל, גם עד שנת ] 15 [

17 תקציר מדיניות: תיפולחה היגרנאה קשמב םימסח 2007 לא נעשה דבר. באוגוסט 2007 התקבלה החלטת ממשלה נוספת שמטרתה היתה להתיר את החסמים הרגולטוריים המונעים הוצאה לפועל של המדיניות שנקבעה. לפי החלטה זו, צוות בין-משרדי יוקם במטרה להסיר את החסמים בעוד צוות משני יפעל בנושא המיסוי. בנוסף קובעת ההחלטה, כי ייבנו שתי תחנות כוח סולאריות בהיקף של עד 250 מגה-וואט, ותינתן הכרה בפרויקטים של אנרגיות מתחדשות כתשתית בעלת חשיבות לאומית. 38 הצוות שהופקד על המיסוי אמנם סיים את עבודתו שפורסמה ב"דוח מיסוי ירוק", והתקבלה בהחלטת ממשלה נוספת מחודש ינואר לעומתו, צוות הפעולה העיקרי, הפועל בעניין החסמים, טרם גיבש מדיניות לעידוד השימוש במקורות אנרגיה חלופיים וכך, חרף החלטות הממשלה, עדיין אין בישראל מדיניות ברורה בנושא ולא נעשה דבר לקידום השימוש במקורות חלופיים. התנהלות ממשלות ישראל בנושאי אנרגיה חלופית לא חמקה מעיני הכנסת, הפקודה לפקח על פעילות הממשלה. בשנת 2007 התקיים בוועדת 39 המדע והטכנולוגיה בכנסת דיון שעסק ביישומן של טכנולוגיות לייצור חשמל ממקורות אנרגיה מתחדשים. חקיקה ורגולציה הסיפור של חברת סולל מערכות סולאריות ממחיש את נטל הרגולציה הקלוקלת בישראל. סולל הוקמה על בסיס חברת לוז, שפיתחה טכנולוגיה לייצור חשמל מאנרגיה סולארית. משנת 1984 פועלת סולל בקליפורניה, ארה"ב, ומייצרת חשמל סולארי בתחנות של 500 מגה-וואט ובמחיר של 10.5 סנט לקילוואט. החברה הקימה בספרד ארבע תחנות כוח סולאריות בהשקעה של 1.5 מיליארד דולר, וכיום היא פועלת במדינות נוספות באירופה ומפיקה 350 מגה-וואט לחצי מיליון לקוחות, הספק המקביל לתפוקת האנרגיה משני מיליון חביות נפט בשנה. סולל תכננה להקים בישראל תחנה קטנה לייצור 100 מגה-וואט, שהספקה יוגדל בהדרגה עד 500 מגה-וואט. נכון לשנת 2006, היו מאחורי החברה שש שנים של נסיונות להקים בישראל תחנת כוח סולארית, ללא הצלחה. מנכ"ל ונשיא סולל, אבי ברנמילר, תיאר את החסמים הניצבים בפני יצרנים 40 ישראלים המביאים לידי ביטוי את הידע והיכולות שלהם בחו"ל, אך נכשלים במאמציהם החוזרים ונשנים לייצר חשמל בישראל: היעדר מדיניות ברורה, המעוגנת בחקיקה ובתקינה; היעדר חקיקה להסדרת מכרזים או רשיונות ותחימתם בזמן; היעדר תעריפים לחשמל; היעדר גישה לקרקעות, וביורוקרטיה בהליך הקצאת הקרקעות; היעדר גישה לרשת החשמל. ß ß ß ß ß למעשה, למרות החלטות הממשלה, מעולם לא נעשתה חקיקה להסדרת משק האנרגיה החלופית ונראה כי כאן טמון שורש הבעיה. נסיונות חוזרים ונשנים לאורך השנים ליזום חקיקה שתאפשר תפקוד בתוך מערכת ייצור החשמל הקיימת ותקל על עודף הרגולציה בתחום המקרקעין כשלו כולם. 41 תעריפים לייצור חשמל מאנרגיה סולארית כבר נקבעו, אך למקורות אנרגיה מתחדשים אחרים כמו רוח, מים, ביו-מאסה ואחרים עדיין אין תעריפים מוסדרים. שלושה חסמים נוספים, האחד פיננסי ושניים ביורוקרטיים, מכבידים על היכולת לייצר אנרגיה חלופית. החסם הפיננסי נובע מכך שבתעריפיה רשות החשמל אינה כוללת את העלויות החיצוניות בייצור חשמל ממקורות מזהמים ולפיכך אין היום תמריץ ליצרני חשמל ממקורות אנרגיה חלופיים להרחיב את פעילותם בישראל. חסם ביורוקרטי אחד נובע מהשימוש בשיטת המכרזים תחת הענקת רשיונות. החסם הבירוקרטי האחר מייצר מצב בלתי-אפשרי לכל יזם חדש במערכת: מצד אחד, רשות החשמל דורשת מחברות האנרגיה אישור קרקע כתנאי להענקת רישיון ליצרני חשמל, ומצד שני לא ניתן לקבל ממינהל מקרקעי ישראל קרקע לצורך ייצור חשמל ללא רישיון המעיד על כך שהחברה מוכרת כיצרן חשמל. כך נוצר מצב שבו רשות החשמל לא תיתן רישיון לחברה שאין ברשותה קרקע לייצור חשמל ומינהל מקרקעי ישראל לא יחכיר קרקע לחברה שאין ברשותה רישיון לייצור חשמל, וכך נמנעים שחקנים חדשים מכניסה למערכת. 42 בעניין הקרקעות, בסמכותן של הרשויות לפשט את הליך הקצאת הקרקעות על ידי הענקת פטור ממכרז. תקנות חובת המכרזים מפרטות 89 נסיבות בהן ניתן להקצות קרקע ללא מכרז, ומקרים בהם ניתן לערוך מכרז סגור במקום 43 מכרז פומבי לכלל הציבור. ] 16 [

18 תקציר מדיניות: תיפולחה היגרנאה קשמב םימסח ייצור חשמל ממקורות אנרגיה מתחדשים, 2005 לעומת יעדים לשנת 2010 תרשים 13 מקור: כנס פורבס ישראל לכלכלה ירוקה, דצמבר 2007, אורי נוי, עו"ד, שותף בכיר בארדינסט בן נתן ושות'. הנתונים לישראל מבוססים על הרשיונות המותנים הקיימים, הנתונים לשאר המדינות נלקחו מדוח.IEA-OECD התקנות הסותרות להשגת קרקע פגעו בחברות המייצרות חשמל ממקורות אנרגיה חלופיים, לא רק מאנרגיה סולארית. לדוגמה, חוות הרוח הראשונה בישראל "רוחות גולן" הוקמה בשנת 1992 בתל עסניה ברמת הגולן, בתום תכנון ממושך שלווה בקשיים תחיקתיים ובהתנגדות של רשות הטבע והגנים. הכנסות החווה נאמדות במיליון דולר לשנה, לעומת השקעה של כשישה מיליון דולר, אך למרות התשואה הכלכלית וההצלחה בייצור חשמל ממקורות נקיים "רוחות גולן" אינה יכולה להרחיב פעילותה לייצור חשמל מאנרגיית רוח בשל התנגדות מערכת הביטחון להקצות 44 לה קרקע באזור רמת הגולן. גם יצרניות חשמל שאינן זקוקות לקרקע מוצאות עצמו לכודות באחיזת החנק של התקנות המקומיות בבואן לפעול בישראל. משנת 1984 מייצרת חברת אינטרדן חשמל מאנרגיה סולארית באמצעות התקנת תאים פוטו-וולטאיים על גגות מבנים כדי להתקין מערכת ייצור עליה לעבור מסלול אישורים ארוך ומסורבל מול חברת החשמל, הכולל הסכם כלכלי איתה. לא תמיד ברור מהן מטרותיו של התהליך הממושך, המקשה על הפעילות השוטפת של אינטרדן, שכן חברת החשמל אינה מגדירה במדויק את תקני הממירים הרצויים, וההסכם הכלכלי עליו מחויבת אינטרדן לחתום אינו 45 רלוונטי לפעילותה. לסיכום, יזמים המעוניינים לפתח את משק האנרגיה החלופית בישראל נתקלים בקשיים מכל עבר. רשות החשמל מקשה על קבלת הרישיון וקובעת תעריפים לא ריאליים. מינהל מקרקעי ישראל אינו מאפשר לחכור קרקע ובכך מונע מהיזמים, לעתים חברות שהצלחתן בתחום מוכחת, לפעול בישראל. חברת החשמל, המהווה מונופול, מעמיסה קשיים על היזמים בבואם לפעול מולה. משרד התשתיות הלאומיות נמנע מקביעת מדיניות ברורה ] 17 [

19 תקציר מדיניות: תיפולחה היגרנאה קשמב םימסח להתקשרות בין הגופים הפועלים במשק החשמל ואינו נחלץ לעזרת היזמים במשק האנרגיות המתחדשות. משרדי התשתיות והאוצר פועלים בשיטת המכרזים, למרות שזו מהווה חסם כניסה מובהק לשוק החשמל ומונעת תחרות הוגנת בשוק פתוח, ואינם מאמצים את השימוש ברשיונות ייצור כפי שנעשה במדינות המעודדות פיתוח אנרגיה חלופית. לבסוף, איתור השטח למכרזים אורך שנים, כך שבפועל מאז החלטת הממשלה הראשונה בנושא בשנת 1998 ועד חודש ינואר 2008 לא יצאו מכרזים לייצור אנרגיה חלופית. רגולציה המעודדת פיתוח מקורות אנרגיה חלופיים תרשים מספר 12 ממחיש עד כמה נמוך היעד שקבעה ישראל בהשוואה למדינות אחרות, 2% בישראל לעומת יעד ממוצע של 20% במדינות האיחוד האירופי. חמור מכך, התרשים מציג עד כמה רחוקה ישראל מעמידה ביעד הנמוך שהציבה לעצמה. בעוד מדינות רבות נעות לעבר השגת יעדיהן הגבוהים, נותרת ישראל הרחק מאחור. הדבר בולט במיוחד לאור הישגיה החלוציים של ישראל במחקר ופיתוח בתחום האנרגיות המתחדשות, והפוטנציאל שיש בידה לנצל את היתרון הטכנולוגי ולהפוך למובילה עולמית. תרשים מספר 13 ממחיש את הפערים הקיימים והצפויים בין היעדים המוגדרים בשוק האנרגיה החלופית לבין המצב בפועל, בישראל ובעולם. בתנאי אי-הוודאות בישראל, מתקשות חברות פרטיות אשר להן היכולת הטכנולוגית ואולי אף המימון הדרוש לפתח את התחום בישראל. 46 להלן דוגמאות ספורות לצעדים שהונהגו ברוב המדינות בהן אנרגיה חלופית מיושמת בהצלחה: קביעת תעריפים פרטניים לסוגי האנרגיות המתחדשות. רק בשנת 2006 נקבעו בישראל תעריפים לאנרגיה מתחדשת, ורק עבור אנרגיה סולארית. נקבע כי התעריף לאנרגיה סולארית בעשרים השנים הראשונות יהיה 87.6 אגורות לקוט"ש עד 20 מגה-וואט, ו אגורות לקוט"ש בעבור 20 מגה-וואט ומעלה. התעריף בעשר השנים העוקבות נקבע על אגורות ל- 100 קילוואט ומעלה. תעריפים אלה אינם מהווים תמריץ ראוי ליצרני האנרגיה החלופית. לאנרגיה חלופית מתחדשת מסוג שאינו סולארי עדיין לא נקבעו תעריפים. יחד עם זה, בשנת 2004 קבעה רשות החשמל פרמיה בהיקף של 20 מגה-וואט עבור 13 יצרנים שנועדה ליישומם )לפי מכרז( של פרויקטים מסוימים ברשויות המקומיות, במתקנים לטיהור 47 שפכים ובתחום החקלאות. הקלות מס. תעריפי מס המעודדים אנרגיות נקיות נקבעו בדוח המיסוי הירוק בינואר עד אותה העת לא ניתנו תמריצים לפעילות משק האנרגיה החליפית ויש לקוות כי הקלות המס יעודדו פעילות לקראת ייצור אנרגיה חלופית. בהחלטת ממשלה מס' 2935 מ- 13 בינואר 2008 הוחלט 48 לפטור ממיסוי מתקנים קטנים, עד תקרה של 18 אלף ש"ח לשנה, אלא שהפטור עדיין מותנה בהתקנת תקנות על ידי רשות המסים. מעבר ממכרזים לרשיונות ייצור. רוב המדינות בהן החל שימוש באנרגיה חלופית זיהו את המכרזים כחסם כניסה למשק האנרגיה, ועברו לחלוקת רשיונות ייצור לחברות חדשות בתחום. כך, למשל, מתבצעת חלוקת רשיונות ביוון כמעט בכל תחומי האנרגיה החלופית, למעט אנרגיה גיאו-תרמית, אשר משאביה מוגבלים. בישראל נעשה שימוש נרחב במכרזים, אשר מועד הגשתם נדחה באופן מתמיד. בכל הקשור למכרזים סולאריים, הוקמה ועדת מכרזים לקידום תחנות סולריות במתחם אשלים בהיקף כולל של 250 מגה-וואט; וכן החלה היערכות להקמת שתי תחנות בטכנולוגיה סולר- תרמית בהיקף שבין 80 ל- 125 מגה-וואט, ותחנה פוטו-וולטאית בהיקף של מגה-וואט. ייצור חשמל עצמי ללא אישורים. במרבית מדינות אירופה ניתן להתקין מערכת לייצור עצמי של חשמל עד 150 קילוואט ללא רישיון או אישור הרשות המוניציפלית. בישראל, ביולי 2008 נכנסה לתוקף הסדרת השימוש במתקנים לייצור חשמל מבוזר בטכנולוגיה פוטו-וולטאית לצריכה ביתית. במסגרת זו, אמנם אין צורך ברישוי מטעם רשות החשמל, אך נדרשים אישורי בנייה מהרשות המקומית. הדמיון הרב בין מערכת פוטו-וולטאית 49 לקולטי שמש עשוי לסייע בפישוט ההליכים מול הרשויות המקומיות לקבלת האישורים על בסיס נוהל ברור ומבלי להידרש להיתר בנייה. הקלת החיבור לרשת החשמל. מתן עדיפות ליצרני חשמל ממקורות חלופיים בחיבור לרשת החשמל הארצית מעניק תמריץ לייצור אנרגיה חלופית במדינות שונות בעולם. במדינות אלו מוסדרים ההליכים לקבלת רישיון מסוג זה בחוק, הם קצובים בזמן, וקיים מנגנון מעקב ודיווח על סך הייצור. בישראל לא נקבע מנגנון התחברות לרשת החשמל הארצית ואין כל הסדרה מעדיפה מסוג זה. היעדר מנגנון בקרה ומעקב אחר עמידה ביעדים 50 שנקבעו בהחלטות ממשלה, והיעדר תשתית רגולטורית בסיסית שתאפשר השגתם של יעדים אלה, מעכבים את משק האנרגיה החלופית. ] 18 [

20 תקציר מדיניות: תיפולחה היגרנאה קשמב םימסח רגולציה המעודדת גיוון מקורות אנרגיה ופיתוח אנרגיה חלופית בניגוד ליעדים המועטים והבלתי-מושגים של ישראל לייצור חשמל ממקורות אנרגיה חלופיים, מדינות אחרות הציבו יעדים שאפתניים ועמדו בהם. 51 בנספח 1 מובאת סקירה הממחישה כיצד הצליחו מדינות שונות להגדיל את ייצור החשמל ממקורות אנרגיה חלופיים ומהם כלי המדיניות שיושמו למטרה זו. לדוגמה, מדינות האיחוד האירופי השכילו להבין כי כדי להיטיב עם יצרני האנרגיה החלופית יש לשכלל את משק האנרגיה ולעודד תחרות חופשית. לפי החלטת ועדת האיחוד האירופי בספטמבר 2007, משק החשמל האירופי נפתח לתחרות על ידי הפרדת מערך הייצור ממערך ההובלה. חברות מונופוליסטיות גדולות כגון E.ON הגרמנית או מקבילתה הצרפתית חויבו להתמקד בייצור החשמל או בהובלתו, בתקווה כי צעד זה יקטין מכוחן ויספק להן תמריץ לפיתוח מערך לייצור חשמל ממקורות חלופיים. הוועדה הבינה כי ניתן יהיה לייצר חשמל ממקורות אנרגיה חלופיים בהיקף של 20% עד לשנת 2010 רק באמצעות עידוד השקעות בתשתיות והכנסת יצרנים וספקים קטנים של אנרגיות חלופיות למשק החשמל. ואכן, הגברת התחרות הביאה להגדלת סך הייצור ממקורות אנרגיה חלופיים. 52 בדיקתם של 31 תרחישים שונים למדיניות אנרגיה, שנעשתה במסגרת פרויקט 53 המחקר React באיחוד האירופי, העלתה כי המדיניות המיושמת מהווה גורם הצלחה מכריע לצמיחה של ענף האנרגיות המתחדשות. ארה"ב מעודדת ייצור חשמל ממקורות חלופיים ברמה הפדרלית על ידי רגולציה ממשלתית, תמריצים כלכליים ותוכניות פרטניות למחקר ופיתוח. בשנת 1978 נחקק בארה"ב חוק מס האנרגיה Act( )Energy Tax שהעניק ללקוחות ביתיים זיכוי מס בשיעור של 30% על השקעה בצריכת חשמל ממקורות חלופיים, ו- 10% לעסקים שהתקינו מערכות חשמל חלופיות. בשנה זו קיבל המחקר בתחום אנרגיית הרוח עדיפות לאומית והטבות מטעם הממשל הפדרלי. בקליפורניה ניתנו הטבות נוספות לעוסקים באנרגיית הרוח. התעניינות הממשלה בפרויקטים מתחום אנרגיית הרוח גברה, ובשנת 1982 נחתם חוזה ראשון לרכישת חשמל המופק מאנרגיית הרוח. בשנת 1992 קבע חוק האנרגיה Act( )Energy Policy כי חשמל ממקור חלופי יעלה 1.5 סנט וכי המחיר יותאם לאינפלציה למשך עשור, בנוסף לזיכוי במס. ההתאמה לאינפלציה נשמרת גם היום, שני עשורים אחרי הקביעה. בשנת 1996 הושלמו התקנות והחוקים המסדירים את מחירי האנרגיה החלופית במגזר העסקי ובמגזר הפרטי ובשנת 1999 נחקק חוק המעניק זיכוי של 1.5 סנט לצרכנים הצורכים חשמל ממקורות חלופיים. חקיקה דומה שהונהגה בהולנד תרמה גם היא לחיזוק משק האנרגיה החלופי במדינה זו. בשנת 2004 איפשר חוק חדש ליצרני חשמל ממקורות חלופיים 54 למכור את החשמל לרשת החשמל המרכזית. בקליפורניה נמצא כי חוק זה היה היעיל ביותר לעידוד יצרני אנרגיה סולארית. סיכום והמלצות מדינות רבות המפתחות שוק אנרגיה חלופית הוכיחו הלימה בין מדיניותן המוצהרת לבין המדיניות בפועל. הן קבעו יעדים המעידים על נכונות להשקיע בפיתוח השוק, ושואפות להשיגם. בישראל, לעומת זאת, לא ננקטו עד כה צעדים יישומיים כלשהם לגיבוי המדיניות המוצהרת, וייתכן כי היעדים הצנועים שנקבעו )2% מצריכת המשק עד לשנת 2007 ו- 5% עד לשנת 2016( מעידים על חוסר נכונות לשנות את המצב הקיים. עד כה לא נקבעו בישראל תעריפים ליצרני האנרגיה החלופית למעט אנרגיה סולארית ולא התאפשרה הקמת מפעל לייצור אנרגיה חלופית בשל היעדר קרקע ייעודית. כך נותר משק האנרגיה הריכוזי בישראל ללא תחרות. משק האנרגיה החלופית בישראל יתפתח רק אם תגובש מדיניות ברורה, המגדירה יעדים משמעותיים ותחומים בזמן, ותופעל רגולציה להסדרת הפעילות במשק. כדי להשיג מטרה זו, יש להסמיך גורם אחראי מטעם הרשויות והמשרדים הנוגעים בדבר לעקוב אחר החלטות הממשלה ולקשר בין הגורמים כדי להוציא לפועל את מדיניות הממשלה. כמו כן יש להסדיר בחקיקה את ענף ייצור החשמל ממקורות חלופיים ולקבוע התנהלות הענף בחוק: יש לאפשר מעבר לרשיונות ייצור חשמל ולבטל את חובת המכרזים. כדאי להסדיר את הליך קבלת הרישיון לייצור חשמל ממקורות חלופיים לגבי כל אחד מסוגי האנרגיה החלופית במשק. כמו כן, יש לאפשר התקנת מערכות לייצור עצמי, ביתי או עסקי, ללא צורך ברישיון, כנהוג במרבית מדינות אירופה. ß ] 19 [

21 תקציר מדיניות: תיפולחה היגרנאה קשמב םימסח יש להסיר את מגבלת הקרקע הקיימת כיום העומדת בדרכם של מפעלים לייצור אנרגיה חלופית, ולייעל ולקצר את ההליך לקבלת קרקע ייעודית למטרה זו. על רשות החשמל לקבוע תעריפים המגלמים את כלל העלויות במשק החשמל כדי לספק תמריץ לפיתוח אנרגיות חלופיות במשק הישראלי. כמו כן יש לקבוע תעריפים לכלל מקורות האנרגיה החלופית. יש להסדיר בחקיקה את ההתקשרות בין חברת החשמל לבין יצרני חשמל פרטיים ולהעניק ליצרני חשמל מאנרגיות חלופיות עדיפות בחיבור לרשת החשמל. נספחים הערות ß ß ß נספח 1: יעדים ורגולציה במדינות אחרות. המסמך מפורסם באתר: 1 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, סחר החוץ של ישראל בשנת , בינואר מוסד שמואל נאמן, תוכנית האב לישראל 2003; 2020, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, סחר החוץ של ישראל בשנת , בינואר www. משרד התשתיות הלאומית, תחזית הביקוש לאנרגיה , יוני ; yarok.org.il/.../document/ תחזית %20 ביקוש %20 אנרגיה 20% של 20% משרד %20 התשתיות ;.pdf חברת החשמל לישראל, דין וחשבון סטטיסטי לשנת 2006, התפתחות משק החשמל 2006, חברת חשמל, מאי &Who=Activities&enPage=WidePage&enDisplay=view 3 המשרד לאיכות הסביבה, אגף פרסום ומידע, דוח ביצוע החלטת ממשלה בנושא פיתוח בר קיימא, 24/08/04, עמ 65-72, Energy Agency, World Energy Investment Outlook, 2003 Insights, January אורי נוי, אנרגיות מתחדשות במדינת ישראל אין דבר כזה, כנס פורבס ישראל לכלכלה ירוקה, דצמבר ממשלת ישראל, החלטת ממשלה חכ, 2644 החלטה מס. חכ/ 44 של ועדת השרים לעניני חברה וכלכלה )קבינט חברתי-כלכלי (מיום אשר צורפה לפרוטוקול החלטות הממשלה וקיבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום (. 7 יניב רונן, יצור חשמל מאנרגיה חלופית בישראל, מרכז המחקר והמידע של הכנסת, ינואר 2007, ; דני שגיא פוטנציאל היישום של אנרגיה חלופית כתחליף לשרפת דלק בישראל, הקריה למחקר גרעיני נגב, אגף הנדסה, מוגש למשרד לאיכות הסביבה, האגף לכלכלה ותקינה דצמבר 2002, עמ Feinerman Sagie, E. and Aharoni, E. Potential of solar desalination in Israel and in its close vicinity, Desalination, (2001) pp. 139, Faiman David, Blaustein Jacob "Solar Energy in Israel", Israeli Foreign Ministry website, Ben-Gurion National Solar Energy Center, 9 Institute for Desert Research, Ben-Gurion University of the Negev, 26 November Geothermal Energy Association, Website, (June 2008) 10 Introduction to Biomass, Biomass Energy data Book Website, 11 (June 2008) Hydro Energy Website, (June 2008) אקו- אנרג'י, "תוכנית האב למשק האנרגיה", אקו-אנרגי בעבור משרד התשתיות, ינואר משרד התשתיות הלאומיות,"נפט גולמי", אתר משרד התשתיות הלאומיות, / )יוני.)2008 ] 20 [

22 תקציר מדיניות: תיפולחה היגרנאה קשמב םימסח 15 משרד האוצר, הצעת תקציב המשרד לתשתיות לאומיות, עמ' ( ביוני.) משרד התשתיות הלאומיות,מבנה משק הדלק, אתר משרד התשתיות הלאומיות, / 4( ביוני.) משרד התשתיות הלאומיות,"הגז הטבעי",אתר המשרד לתשתיות לאומיות, 1( ביוני.) עמי צדיק, היבטים ציבוריים של פעילות חברת החשמל, מרכז המחקר והמידע של הכנסת,5 בדצמבר כנסת ישראל,חוק משק החשמל תשנ"ו 1996, רשומות כנסת ישראל. 1( 20 יוני.) מבקר המדינה, "מבנה משק החשמל", דוח שנתי 51 ב מבקר המדינה לשנת 2000, אתר מבקר המדינה, 2( בינואר.) חברת החשמל לישראל, תאור עסקי התאגיד, חברת החשמל לישראל בע"מ, 31 בדצמבר, 2006 עמ' משרד התשתיות הלאומיות,תוכנית העבודה השנתית של משרד התשתיות, ינואר 2008, שקף 3 24 חברת חשמל לישראל, דוח רבעוני לשנת , בספטמבר משרד התשתיות הלאומיות, תוכנית העבודה השנתית של משרד התשתיות, מצגת לוועדת הכלכלה, ינואר 2008,שקף 8 26 שם, שקף הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, הודעות לעיתונות- מאזן האנרגיה של ישראל לשנת 2006", 30 באפריל 2007, עמ', 4 newhodaot/hodaa_template.html?hodaa= משרד התשתיות הלאומיות, תוכנית העבודה השנתית של משרד התשתיות, משרד התשתיות הלאומיות, מצגת לפני וועדת הכלכלה של הכנסת, ינואר 2008, עמ' שם. 30 רונית מורשטרן, "חברת חשמל: מחסור חשמל כבר ב- 2010", מעריב, , 31 משרד האוצר,הצעת תקציב המשרד לתשתיות לאומיות, עמ' 30-38, יוני עמית מור, שמעון סרוסי, "דוח אמצעי מדיניות כלכלית להפחתת זיהום האוויר משרפת דלקים במגזרי התחבורה, החשמל והתעשייה בישראל", אקו אנרג'י, יולי חברת חשמל לישראל, תעריפי חשמל, אתר חברת החשמל, &depage&ibpdispwho=settingtariff&ibpzone=settingtariff )יוני.) אקו אנרג'י, תוכנית האב למשק האנרגיה, אקו-אנרגי בעבור משרד התשתיות, עמ' המשרד לאיכות הסביבה, פיתוח בר קיימא למשק האנרגיה בישראל, ספטמבר ממשלת ישראל, החלטת ממשלה 4139 חמ/ 9, מיום ה- 6 באוגוסט ממשלת ישראל,החלטת ממשלה 2664 חכ/ 44, מדיניות ייצור החשמל אנרגיות מתחדשות, מיום ה- 4 בנובמבר ממשלת ישראל, החלטת ממשלה 2178, הסרת חסמים במשק האנרגיה, מיום ה- 12 באוגוסט ] 21 [

23 תקציר מדיניות: תיפולחה היגרנאה קשמב םימסח 39 ועדת המדע והטכנולוגיה, פרוטוקול מס' 38 מישיבת ועדת המדע והטכנולוגיה, יום שלישי, כ"ו בטבת התשס"ז, 16 בינואר רונית מורגנשטרן, "מסתירים את השמש", מעריב, אמנון ענב,"אנרגיה בישראל, מוסד שמואל נאמן, מאי 2003, עמ' שמואל הרשקוביץ, יועץ חיצוני לסולל, לשעבר מנכ"ל המשרד לאיכות הסביבה, ראיון אישי )24 ינואר 2008(. 43 מינהל מקרקעי ישראל, אתר מנהל מקרקעי ישראל, ינואר אבי זעירא, בעלים חוות הרוח "רוחות גולן", מעריב, רון נזר, חברת אינטרדן, מוסד נאמן, מצגת של פורום אנרגיה מוסד שמואל נאמן , עמ' 11, פברואר 2006 ftp:// /events/energy_forum/pv_event_ /ron%20nezer-%20interdan.pdf 46 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, משרד התשתיות, נתונים סטטיסטים, אתר הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, 5( בינואר 2008 (. 47 שם, עמ' ד"ר אילן סולימאן, הסדרה ומדיניות לאנרגיות מתחדשות, מצגת בכנס רשויות מקומיות, יוני 2008, הרשות לשירותים ציבוריים חשמל. 49 שם. Newbery, M David, The Problems of Liberalising the Electricity Industry, European Economic Review, Elsevier, Vol. 46(4-5) pp , 50 May השוואה בינלאומית של תוכניות אנרגיה עיקריות ב- 26 מדינות נבחרות מופיעה בנספח 2 במסמך זה: Commission of the European Communities, The support of electricity from renewable energy sources, Brussels 2005, pp Environmental Finance, EU Energy Package to Boost Renewable- Commission, October 2007, p "React" Renewable Energy Action, SenterNovem website,(5 January 2008) 53 Energy Information Administration, Policies to Promote Non-hydro Renewable Energy in the United States and Selected Countries, 54 United States Department of Energy, February nonhydrorenewablespaper_final.pdf#page=1. ] 22 [

24 קידום פרויקטים של התייעלות אנרגטית נועה יחזקאל עמיתת קורת מכון מילקן תוכן העניינים מבוא משק האנרגיה בישראל: ביקוש מול היצע כושר הייצור פוטנציאל ההתייעלות האנרגטית בישראל מדיניות ההתייעלות האנרגטית בישראל האגף לניהול משאבי תשתית החלטות ממשלתיות בנושא ההתייעלות חסמים להתייעלות אנרגטית חסם התייעלות: חוסר מידע חסם התייעלות: תפיסות שגויות חסם התייעלות: סדרי עדיפויות חסם התייעלות: חסמים כלכליים ופיננסיים חסם התייעלות: הממשלה חסם התייעלות: מגבלות ענף החברות לשירותים אנרגטיים הניסיון הבינלאומי תוכניות התייעלות ממשלתיות להפחתת הצריכה שינוי הרגלי הצריכה של המגזר הפרטי שינוי מדיניות תקינה ותיוג שיתוף העולם העסקי פיתוח ועידוד ענף החברות לשירותי אנרגיה )ESCO( מסקנות והמלצות המגזר הביתי במגזר הציבורי והממשלתי השלמת תקינה מכוח חוק מקורות אנרגיה וחוק התקנים במגזר העסקי, המסחרי והתעשייתי שינוי תעריפי החשמל בסקטור הבנייה קידום ענף החברות לשירותי אנרגיה (ESCO) נספחים והערות... 45

25 מבוא הביקוש לאנרגיה בישראל נמצא בצמיחת שיא. ללא תוכנית אופרטיבית של ממש להגדלת ההיצע וויסות הביקושים, צפוי המשק הישראלי להיקלע למחסור בכושר ייצור חשמל כבר בשנת 2009, מחסור אשר ילך ויחמיר. מחקר זה אינו עוסק בפתרונות של הגדלת היצע החשמל, אלא הוא מתמקד בצד הביקושים. בעיקר מבקש המחקר הנוכחי לבחון אפשרויות לחיסכון בצריכה ולהקטנת הביקושים באמצעות התייעלות אנרגטית מצד הצרכנים, אף שזו עלולה להביא לצמצום כלשהו בהיקף הפעילות במשק. האגף לשימור אנרגיה במשרד התשתיות מעריך, כי ניתן לחסוך 20-60% מההוצאות הנוכחיות, בהתאם לסקטור במשק. מעבר להקטנת ההוצאה הממשית על הפקת אנרגיה, גלומים יתרונות משקיים נוספים בהתייעלות וחיסכון אנרגטיים מצד הצרכנים. כמות מזהמי האנרגיה תפחת, תידרש השקעה קטנה יותר לפיתוח משק האנרגיה וניתן יהיה לדחות את הקמתן של תחנות כוח חדשות, הגוזלות משאבים נוספים, כספיים ואחרים, ומגדילות את הזיהום הסביבתי. התלות במשאבים מתכלים ובמקורות אנרגיה חיצוניים תקטן וניתן יהיה לצפות לגידול במספר מקומות העבודה במגזר שימור האנרגיה. לבסוף, ישתפר גם האקלים בבנייני משרדים ברחבי הארץ כתוצאה מהתייעלות בשימוש באנרגיה. הממשלה, הרשויות המקומיות ומוסדות ציבור אחרים יכולים להיות הגופים הראשונים שיתנו דוגמה לחיסכון והתייעלות אנרגטית. נראה, אם כך, כי לשימור אנרגיה ולהתייעלות בשימושים באנרגיה יתרונות ממשיים ויתרה מכך, אין מדובר במשימה בלתי-אפשרית. יחד עם זה, ברור כי לא ננקטים די אמצעים להתייעלות אנרגטית במשק הישראלי. הטעמים לכך רבים ומגוונים. חלקם נובעים מחוסר ידיעה, אפילו בקרב מקבלי ההחלטות, באשר להיקף ההוצאה הממשית על אנרגיה ופוטנציאל החיסכון. המודעות לקיומם של האמצעים שיאפשרו התייעלות אנרגטית נמוכה למדי, ואילו החשדנות ביחס לטכנולוגיות החדשות, הנדרשות להתייעלות כזאת, רבה. בנוסף, העלויות השוליות והסביבתיות הכרוכות כיום בהפקת אנרגיה אינן בראש סדרי העדיפויות של הנוגעים בדבר במשרדי הממשלה, וריבוי הגורמים המעורבים בניהול האנרגיה בישראל פוגע בשיתוף מידע בין-ארגוני ואפילו פנים-ארגוני. ריבוי הגורמים מקשה על זיהוי סמכויות ותחומי אחריות, מקשה על אכיפת מדיניות )במקומות בהם כבר גובשה( ומסרבל את הפעילות במשאבים הניהוליים הקיימים. לבסוף, לעתים קרובות פועלים מקבלי ההחלטות במשרדי הממשלה בסביבה מוסדית שאינה מכירה בחשיבות הנושא, ובכל מקרה נרתעת מהתערבות בתהליכים הנחשבים למנגנוני שוק. תפיסות שגויות גורמות אף הן להימנעות מהתייעלות. לדוגמה, רווחת התפיסה המוטעית, כי ייצור חשמל והקמת תחנות כוח מביאים לשגשוג כלכלי ולהגדלת מקורות תעסוקה. תפיסה מוטעית אחרת גורסת, כי הוצאות אנרגיה הן הוצאות קשיחות ולכן חיסכון בהוצאות אלו אינו אלא שולי וסביבתי גרידא. לכך יש להוסיף את הנטייה להתעלם מבזבוז, בעיקר אם לא מוטלות בגינו סנקציות אישיות. להתייעלות אנרגטית יש גם חסמים כלכליים ופיננסיים, כמו מחסור בהון להשקעה ראשונית בגורמי חיסכון והתייעלות או קריטריונים שמרניים החלים על השקעות מסוג זה. ענף שירותי האנרגיה, המספק כלים לחיסכון, אינו מפותח דיו והחברות המציעות שירות כזה נתקלות לא אחת בניגודי אינטרסים הקיימים בקרב מי ששוכרים את שירותיהן. בנוסף חסר לעתים תמריץ להשקעה, בעיקר בהתייעלותם של מבנים מושכרים. מדינות רבות בעולם פועלות היום לקידום החיסכון וההתייעלות האנרגטית. פעילות זאת כוללת אימוץ טכנולוגיות, המעודדות חיסכון הן מצדו של הצרכן, הן מצדו של ספק האנרגיה לצד שינויים מבניים ויצירת תשתיות מרכזיות, המשפיעים על רמת הביקושים לאנרגיה. החקיקה במדינות אלו מכתיבה אמצעים לשימור אנרגיה ובמקביל מיושמת מדיניות המעודדת שינוי דפוסי התנהגות והקניית הרגלים לצריכה חסכונית של אנרגיה ברמה מקומית, מחוזית וארצית. הציבור מחונך מחדש, על ידי הסברה והדרכה, להגברת המודעות לערכים החברתיים והכלכליים המקנים אמצעים לשימור אנרגיה וטכנולוגיות חדשות. במדינות שונות נעשה ענף הבנייה יעיל יותר באמצעות רגולציה, סובסידיות, פטור ממס, והלוואות בתנאים מועדפים. רשויות מקומיות בונות את מבניהן תוך התחשבות בשיקולים סביבתיים וחברתיים, והמגזר העסקי משתף פעולה מתוך ההבנה, כי חיסכון באנרגיה מניב רווחים ומגן על הסביבה. בנוסף, ערוצי מידע לצרכנים הרוכשים או שוכרים נדל"ן, מסייעים לאזרחים בקבלת החלטות מושכלת ומגבירים את המודעות לסוגיה כולה. בחלקו הראשון של מחקר זה מוצגת סקירה של משק האנרגיה בישראל. בעיקר נבדקים היחסים בין כושר הייצור לבין הביקושים לחשמל ומגמת העלייה בביקושים. חלקו השני של המחקר מציג את פוטנציאל ההתייעלות האנרגטית בישראל. כאן מוגדרים מושגים של התייעלות וחיסכון, ] 24 [

26 נסקרים הארגונים העוסקים בחיסכון אנרגטי ונדונות שיטות המימון לפרויקטים בתחום. החלק השלישי סוקר את המדיניות הקיימת והגופים הממשלתיים הפועלים בתחום. החלק הרביעי מונה את החסמים להתייעלות אנרגטית, ביניהם פערי מידע, תפיסות שגויות, היעדר כלים כלכליים ופיננסים, ניגודי אינטרסים וחסמים בהם נתקל הדרג הממשלתי. החלק החמישי, ליבת המחקר, סוקר היבטי חיסכון והתייעלות מתוך הניסיון הבינלאומי ובראשם תוכניות התייעלות ממשלתיות והכלים הכלכליים והפיסקאליים העומדים לרשות הממשלות. האופנים בהם ניתן לשנות את הרגלי הצריכה נבחנים לצד עידוד החדרת מוצרי חשמל יעילים למשק וכן נבחנים תמריצים המעודדים את המגזר העסקי להירתם גם הוא למאמץ ההתייעלות. בחלק השישי והאחרון מוצגות מסקנות המחקר והמלצותיו, הנגזרות מהניסיון הבינלאומי בתחום. משק האנרגיה בישראל: ביקוש מול היצע הביקוש לאנרגיה בארץ נמצא במגמת עלייה. עלייה נרשמת הן בצריכה הממוצעת, והן ברמות שיא הביקוש במשק. הדרישה הגוברת לאנרגיה היא תוצאה של הגידול באוכלוסייה, צמיחה כלכלית ועלייה ברמת החיים )תל"ג לנפש( המתבטאת ברכישת מכשירים בעלי צריכה אנרגטית גבוהה למשק הבית, וכן פיתוח טכנולוגי ותעשייתי. 1 לפי נתוני חברת החשמל, בשנת 2006 היה שיעור הגידול בצריכת החשמל, ללא יצרנים פרטיים ובניכוי 2 השפעת המלחמה, 3.7%, לעומת 3.2% בממוצע בחמש השנים הקודמות. נתונים אלה מלמדים על גידול עקבי בצריכת החשמל, העולה על שיעור הגידול השנתי הטבעי של האוכלוסייה )כ- 2% (. גם בביקושי שיא חל בשנת 2006 גידול חריג של 8% לעומת 6% בשנים הקודמות. טבלה מספר 1 מציגה את שיעור הגידול הכולל בצריכה בעשור האחרון לפי ענפי המשק ותרשים מספר 1 מציג את התפלגות הצריכה לפי מגזרים אלה בתקופה דומה. טבלה 1 המגזר התפלגות הצריכה לפי מגזרים ושיעור הגידול הכולל בצריכה, הצריכה ב מיליון קוט"ש הצריכה ב מיליון קוט"ש שיעור מכלל הצריכה השנתית גידול בצריכה לתקופה 193% 6.7% 3,096 1,603 צובר 123% 6.1% 2,837 2,297 שאיבת מים 196% 29.7% 13,704 6,973 מסחר ושירותים 132% 3.8% 1,753 יישובים חקלאיים 1, % 22.5% 10,373 7,697 תעשייה 166% 31.2% 14,432 8,691 משקי בית 162% 100% 46,195 28,588 סה"כ מקור: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, מאגר נתוני אנרגיה )ירושלים: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, 2008( )5 במרץ 2008(. לעלייה בביקושים מספר סיבות, ובראשן הגידול באוכלוסייה. שיעור הגידול השנתי באוכלוסייה בישראל הוא גבוה יחסית לממוצע הקיים במדינות מפותחות, והוא נובע הן מחמת שיעורי ילודה גבוהים יחסית, והן מחמת גלי הגירה. במקביל לגידול באוכלוסייה חלה גם עלייה ברמת החיים וגבר ] 25 [

27 השימוש במוצרי חשמל ביתיים )מדיחי כלים, מכונות ייבוש כביסה, מזגנים וכד'(, אשר מחיריהם ירדו באופן משמעותי בשנים האחרונות. אף שרמת החיים בישראל עדיין נמוכה מאשר בחלק ממדינות המערב, קצב העלייה בה גבוה. בנוסף, פיתוחים טכנולוגיים מאפשרים הסבה לחשמל 3 של פעילויות רבות שנעשו בעבר באופן ידני או באמצעות דלקים )מזוט, סולר, גפ"מ(. בנוסף לשינויים שצומחים מתוך הרגליהם של צרכנים ומדינות, משפיעים שינויי האקלים על צריכת חשמל עבור מיזוג והסקה. אלה גורמים לתנודות בשיאי הביקוש לחשמל, וניתן להיענות להם רק באמצעות כושר ייצור הולם, בהיעדרו תקרוס מערכת החשמל בעת שיאי ביקוש. עובדות אלו מחייבות היערכות מתאימה במשק החשמל. תחזית הביקוש לחשמל, המוצגת במסגרת תוכנית האב למשק האנרגיה של משרד התשתיות הלאומיות, 4 צופה כי סך הביקוש לחשמל יוכפל תוך שני עשורים. אולם המחסור בחשמל אינו בעיה של הטווח הארוך בלבד. כבר היום בשעות שיא נותרות רזרבות של 5% בלבד בכושר ייצור החשמל. עודפי ייצור אלה נצרכים לרוב בתקלות ובתיקונים שגרתיים בתחנות הייצור, כך שיכולת המשק להתמודד עם משבר בשעות השיא נמצאת בסיכון. ללא תוכנית להגדלת ההיצע או לוויסות הביקושים צפוי מחסור בחשמל כבר בשנת ברור, כי במגמת צריכה חיובית, בעיית המחסור בחשמל 5 יכולה רק להחמיר עם השנים. התפלגות צריכת החשמל לפי מגזרים, תרשים 1 מקור: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, מאגר נתוני אנרגיה )ירושלים: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, 2008(, 5( במרץ.)2008 כושר הייצור כושר הייצור של ישראל מבוסס כמעט כולו על דלקים מיובאים )מוצרי נפט, נפט גולמי, פחם וגז טבעי(. בחינה רב שנתית מראה, כי חלקו של המזוט כדלק לייצור חשמל וכמקור אנרגיה לשימוש תעשייתי יורד, וחלקם של הפחם והגז הטבעי )שנכנס למשק בשנת 2004( בתמהיל מוצרי האנרגיה של ישראל עולה. היכולת הנקובה )המקסימלית( לייצור חשמל עמדה בשנת 2006 על 10,487 מגה-וואט לשעה, בהתפלגות הבאה: 46.2% מפחם, 31.7% מסולר, 16.4% מגז טבעי ו- 5.7% ממזוט. 6 ייצור החשמל השנתי בפועל התחלק באותה שנה באופן הבא: 70.8% פחם )לעומת 71.5% בשנת 1996(, 18.0% גז טבעי )לעומת 0% בשנת 1996(, %5.7% מזוט )לעומת 27.3% בשנת 1996( ו- 5.5% סולר )לעומת 1.2% בשנת 1996(. 7 הפער בין יכולת הייצור הנקובה והייצור בפועל עלול להיווצר בשיא הביקוש. תרשים מספר 2 מציג תחזיות לגבי היכולת הנקובה )יכולת הייצור המקסימלית( והיכולת הזמינה )יכולת הייצור בפועל( מול שיא צריכת הביקוש בשנים ברור כי המחסור בחשמל, אם לא יחול שינוי משמעותי בהיקף הצריכה, יכול רק להחמיר עם השנים. ] 26 [

28 יכולת ייצור חשמל זמינה ונקובה מול שיא ביקוש שנתי, תרשים 2 מקור: משרד התשתיות הלאומיות, משק החשמל בישראל- דיון בממשלה )ירושלים: משרד התשתיות הלאומיות, אוגוסט 2008(, מצגת, שקופית 15. פוטנציאל ההתייעלות האנרגטית בישראל כדי להבין את פוטנציאל ההתייעלות האנרגטית של ישראל יש להגדיר תחילה את המושגים התייעלות וחיסכון אנרגטי. במחקר זה, משמעות המונח חיסכון היא צמצום השימוש באנרגיה ומכאן, הביקושים לחשמל מבלי ששונה היקף הפעילות של הצרכנים. חיסכון כזה מושג על ידי מניעה פרו-אקטיבית של צריכת החשמל, לדוגמה, באמצעות שימוש במכשירים הצורכים פחות חשמל. התייעלות משמעותה צמצום פעילות צורכת אנרגיה ביחס לכמות האנרגיה הנצרכת. לעתים קרובות תושג התייעלות על ידי ויתור על הרגלים חברתיים )כגון קירור הבית לטמפרטורה של 25 מעלות 8 ולא פחות( ובמקרים אחרים מתבקש ויתור על חלק מן התוצר, אם עלויות האנרגיה הנחסכות גבוהות מההפסד בתוצר או בערך הפעילות. להתייעלות, חיסכון ושימור אנרגיה פוטנציאל כלכלי אדיר. בשנת 2006 הוציאו שלושת הענפים המרכזיים במשק הביתי, המסחרי 9 והתעשייתי 15.6 מיליארד ש"ח על צריכת חשמל, כך שהחיסכון שיושג באמצעות התייעלות בשיעור של 10% עולה על מיליארד וחצי ש"ח בשנה. ללא תוכנית לחיסכון, נגרם למשק הפסד ממשי בהיקפים עצומים. 10 לחיסכון באנרגיה השלכות נוספות: צמצום צריכת האנרגיה יקטין באופן ישיר וממשי את ההוצאה הלאומית לאנרגיה. רמת ההשקעות בתשתיות, כמו הקמת תחנות כוח, תרד וכן תקטן התלות בייבוא דלקים. את התקציב הפנוי ניתן יהיה להקצות לפיתוח טכנולוגיות חדשות לייצור חשמל ממקורות אנרגיה מתחדשת ובת קיימא. 11 היתרון הסביבתי יתבטא בהפחתת פליטת מזהמים ובעיקר פחמן דו-חמצני ובהקטנת הזיהום של מקורות מים. בנוסף, התייעלות יכולה לתרום לפריון העבודה על ידי שיפור תנאי האקלים 12 בבתים ובבניינים, וכן להביא ליצירת מקומות עבודה במגזר שימור האנרגיה. הדרכים לחסוך ולהתייעל רבות ומגוונות וניתן ליישמן בו זמנית. 13 פעולות מסוימות הן מהירות, אינן דורשות תכנון מקיף, עלותן נמוכה והן ומניבות חיסכון מיידי )לדוגמה, החלפת נורות לכאלו הצורכות פחות חשמל(. פעולות אחרות דורשות שינוי מבני מקומי בעלות בינונית )לדוגמה, החלפת מערכות מיזוג פרטניות במערכת מרכזית(. פעולות שעלותן גבוהה מניבות לרוב חיסכון גדול בתקופת החזר ארוכה. בנוסף, קיימות פעולות הישימות רק ברמה מגזרית או לאומית. במדינת ישראל מצוי הידע התיאורטי והטכנולוגי הנדרש למימוש פוטנציאל ההתייעלות הן ברמה הפרטנית, הן ברמה הלאומית. אחד החסמים לשינוי הוא הנטייה להתמקד בתמורה מיידית; מנהלי חברות ישראליות מעוניינים בדרך כלל בהשקעות פשוטות וקצרות טווח, שההחזר עליהן מסתיים תוך שלוש שנים. 14 פוטנציאל החיסכון במגזרים השונים משקי הבית, עסקים, תעשייה, רשויות מקומיות, ענף הבנייה ועוד אינו אחיד. דוגמאות לפעולות התייעלות מובאות להלן. ] 27 [